Conclusion sur le développement économique

1Si démembrer et contrôler l’Allemagne constituent officiellement les piliers de la politique allemande de la France esquissée à Alger en 1943, et poursuivie dès la fin de la seconde guerre mondiale, que de chemin parcouru en l’espace de dix ans !

2Il faut dire que les problèmes économiques prennent une place de plus en plus importante dans la politique extérieure française. Il s’agit désormais pour la France non seulement de garantir sa propre sécurité, mais aussi sa puissance économique en Europe occidentale en réduisant celle de l’Allemagne à son profit. Cet objectif s’inscrit directement dans la stratégie générale de reconstruction et de modernisation de l’économie française, préparée par Jean Monnet et son équipe, qui doit déboucher sur une modification des échanges extérieurs dans certaines branches au profit de l’industrie française. En s’appuyant sur le fait que la France doit prendre rapidement la tête de la production sidérurgique sur le continent européen, le plan de Reconstruction et de Modernisation intègre à la fois les objectifs du gouvernement concernant le développement de la sidérurgie française et les projets de la direction économique du ministère des Affaires étrangères qui souhaite vivement pouvoir disposer d’un plan à long terme permettant de transformer la structure des rapports entre les économies française et allemande.

3Ainsi, pour assurer sa reconstruction, la France espère tirer des avantages économiques de sa position de puissance occupante, mais aussi du rattachement de la Sarre au système douanier français et de l’internationalisation de la Ruhr, grâce notamment au partage de la production de charbon et des réparations. Il n’est donc pas question de détruire complètement l’industrie allemande, mais seulement de la contrôler.

4Très rapidement, la France comprend que l’exploitation économique de la ZFO implique la reconstruction de l’économie allemande. Ainsi, dès le début de l’occupation, la population allemande est remise au travail dans les secteurs jugés les plus intéressants, en particulier les productions essentielles au redémarrage de l’économie française. Pour satisfaire les besoins de la zone tout en orientant son économie dans le sens des intérêts de la France, une politique de réorganisation des secteurs-clefs est alors poursuivie par le gouvernement militaire. Il prend en main la répartition et la distribution des matières premières, en particulier celles du charbon, et crée un monopole du commerce extérieur soumis à un bureau français, l’OFICOMEX, qui lui permet de favoriser les industries d’exportation. La balance commerciale de la zone est équilibrée en réduisant toutefois au minimum les allocations au consommateur allemand. En 1945-1946, la reprise économique se fait alors plus vite en ZFO que dans les autres zones. Mais, dès la fin de l’année 1946, une coopération avec les zones voisines paraît inéluctable, car les difficultés économiques inquiètent les services français en Allemagne, qui demandent une réorganisation de la politique économique en ZFO. Pendant toute l’année 1947, des désaccords subsistent à ce sujet entre les différents ministères qui s’occupent des affaires allemandes, le gouvernement militaire et le groupe français au Conseil de Contrôle.

5Depuis la fin de l’année 1945, la France est aussi engagée dans des négociations avec les Alliés à travers lesquelles elle entend bien défendre ses objectifs concernant le détachement des régions industrielles de l’Allemagne occidentale, meilleur moyen selon elle de contrôler la puissance économique allemande. Cependant, à partir de 1946, les discussions vont petit à petit se concentrer autour de la question des livraisons de charbon allemand, qui s’avèrent vitales pour la reconstruction de l’économie française. Dès le mois d’août, Georges Bidault fait savoir « de manière non officielle » aux Américains qu’il est près à faire des concessions sur la politique française vis-à-vis de l’Allemagne, particulièrement sur le détachement de la Ruhr, afin que le problème du ravitaillement de la France en charbon soit pris en compte. Ainsi, dès les premiers mois de 1947, il est clair que la politique allemande de la France telle qu’elle a été définie par le général de Gaulle n’a plus aucune chance d’aboutir. L’échec de la conférence de Moscou en avril 1947 et l’annonce du plan Marshall en juin sont à cet égard éloquents.

6Le discours prononcé, le 5 juin 1947, par le secrétaire d’État américain a un très grand retentissement en France. On comprend qu’il ne peut être question d’organiser l’Europe sans y inclure l’Allemagne. La France ne peut plus désormais courir simultanément l’aide américaine et le contrôle d’une grande part des ressources allemandes. Pourtant, elle n’abandonne pas tout de suite les grands objectifs de sa politique allemande. Au contraire, il s’agit pour elle, plus encore après le 5 juin, d’obtenir un maximum de garanties pour assurer sa sécurité et empêcher que l’économie allemande ne se relève plus vite que l’économie française. En effet, si la fin de l’année 1947 marque l’arrêt de la « politique d’arbitre entre l’Est et l’Ouest » que la France a menée depuis 1944, elle ne représente pas pour autant une rupture dans les projets français concernant la Ruhr. Le projet d’Autorité internationale de la Ruhr s’inscrit directement dans la continuité des projets français de l’automne 1946 et du mémorandum du 1er février 1947. Et, la position française à la conférence de Londres, qui débute le 25 novembre 1947, est toujours fondée sur la poursuite de la politique des réparations. Mais, il semble bien que ce ne soit plus qu’une position de principe, car, après l’échec de la conférence, des négociations s’engagent en vue de la fusion de la ZFO avec la bizone anglo-américaine.

7A la fin 1947, il est indéniable que la France a retiré de l’occupation de sa zone un certain nombre d’avantages économiques. Mais, il est clair aussi que la ZFO ne peut plus mener une politique économique distincte. En effet, si on prend l’exemple des prélèvements opérés au titre des réparations, on s’aperçoit que la France ne reçoit qu’une petite proportion des équipements démontés en ZFO. Bien sûr, ces biens rendent de grands services en France, ne serait ce qu’en raison de leur nature et des délais relativement courts d’implantation (notamment dans les industries chimiques françaises). Il apparaît aussi que, sans ces livraisons, la réalisation de nombreuses tâches absolument indispensables au relèvement du pays se seraient heurtées à une impossibilité totale, ou bien auraient exigé soit de longs délais, soit des dépenses considérables en devises, soit les deux. Mais, d’un autre côté, si l’effet des démontages sur l’économie allemande ne semble pas facile à établir, ils permettent toutefois aux Allemands, grâce à l’aide Marshall, de renouveler leur équipement et de le remplacer par du matériel neuf. Il faut donc que les Français reviennent à des principes plus conformes à ceux de l’économie politique. Ils sont en effet conscients que, le jour où il leur faudra renoncer à diriger l’économie de la ZFO par la voie du gouvernement militaire, il risque de ne rien rester de l’influence française. Cependant, l’évolution de la politique de la France ne s’opère que difficilement, malgré les conséquences de l’isolement de la zone qui commencent à se faire sentir.

8En mars 1948, le rêve français d’un contrôle économique international sur les industries de la Ruhr, développé par les services du Quai d’Orsay depuis l’automne 1946, s’écroule. La France doit se contenter de la création d’un organisme international de contrôle aux pouvoirs limités, l’AIR. Les propositions françaises pour obtenir une influence sur le bassin de la Ruhr s’orientent donc de plus en plus vers des mesures de collaboration économique, abandonnant ainsi la poursuite d’une politique artificielle d’affaiblissement. En échange de ce renoncement, la France a obtenu, le 20 février, que le charbon de la Sarre soit intégré dans son économie et retiré du pool allemand au terme d’une période transitoire se terminant au 1er avril 1949. L’ensemble franco-sarrois pourra disposer à cette date de la totalité du charbon sarrois, soit environ 12 millions de tonnes par an.

9D’âpres négociations s’engagent alors avec les Anglo-Saxons sur la fusion des trois zones d’occupation et la création d’une Allemagne occidentale, car, on le sait, les Français n’y sont pas favorables. La décision qui va conduire les Français à participer à la réforme monétaire, en juin 1948, et à accepter la fusion du commerce extérieur de la ZFO avec celui de la bizone, en octobre de la même année, est en fait le fruit des considérations politiques du gouvernement, plus que de considérations économiques. Toutefois, le débat sur la fusion de la ZFO avec la bizone et le partage de l’aide américaine sont l’occasion pour le commissariat général au Plan, certains fonctionnaires du Quai d’Orsay et hommes politiques français de développer une nouvelle donne à propos de l’Allemagne, à l’été 1948. L’objectif principal de la politique française menée jusqu’alors, c’est-à-dire le problème de la sécurité face à l’Allemagne, s’estompe devant la montée du péril soviétique. Désormais le facteur « Europe » doit jouer un plus grand rôle. L’Europe apparaît à la fois comme « un moyen de séduire et de contrôler l’Allemagne ». De plus, elle peut permettre à la France de retrouver une certaine marge de manœuvre diplomatique. Quand, à la mi-juillet, Robert Schuman s’emploie à introduire l’idée d’une « communauté de destin franco-allemand », c’est en zone française que les premiers changements concrets apparaissent.

10Cependant, si l’accord de fusion des trois zones, signé le 18 octobre 1948, ne concerne finalement que le commerce extérieur, c’est parce que les Français s’attachent encore à bien séparer fusion économique et fusion politique, afin de retarder au maximum la mise en place d’un gouvernement allemand. Leur hostilité vis-à-vis de la réapparition des organismes centraux allemands s’inscrit dans le même ordre d’idée. Mais, ils n’ont plus le choix. Non seulement la contrepartie de l’aide américaine est l’adhésion de la zone française à la bizone, mais l’amplification de la menace soviétique depuis la mise en place du blocus de Berlin rend l’isolement de la zone intenable aussi du point de vue politique.

11Le processus d’adhésion de la ZFO à la bizone rend enfin possible la reprise de relations économiques normales avec l’Allemagne. La réforme monétaire, associée au plan Marshall, contribue en grande partie au réveil de l’économie allemande. Il est alors grand temps pour la France de développer des rapports économiques avec une Allemagne occidentale en cours de constitution, afin de pouvoir surveiller son économie et, si possible, garder encore un peu d’influence sur son évolution. Cette normalisation passe avant tout par le développement du commerce bilatéral. Un accord de commerce et de paiement entre la France et les zones occidentales de l’Allemagne est donc signé le 16 décembre 1948 et rapidement suivi par des négociations autour de la question de la libération des échanges.

12L’évolution de la politique allemande de la France, durant cette période, due en grande partie aux efforts du ministre français des Affaires étrangères, Robert Schuman, ne se fait que pas à pas, sans dissiper toutes les méfiances. Des obstacles, tels que le statut de la Ruhr ou les réparations, retardent l’évolution amorcée en 1948. Au printemps de 1949, le sentiment dominant en France est que l’Allemagne est la principale bénéficiaire de l’aide Marshall, qu’elle reprend place inéluctablement dans le commerce occidental et concurrence les autres pays. Il est vrai que la réforme monétaire de juin 1948, associée à l’aide Marshall, permet la renaissance de l’économie allemande qui, coupée de ses territoires de l’Est, s’oriente délibérément vers l’extérieur. Le problème de la sécurité vis-à-vis de l’Allemagne se pose désormais plus en termes économiques que militaires et seule une entente directe, dans le cadre d’une intégration européenne de l’Allemagne, peut permettre aux Français de contrôler encore un peu l’économie de celle-ci. En 1949, la politique française est donc marquée par une transition : celle du principe de l’affaiblissement économique de l’Allemagne à la coopération franco-allemande. Les relations économiques entre les deux pays sont désormais au premier plan de la politique extérieure de la France. L’Allemagne est déjà de loin son plus important fournisseur européen. Mais, la France, qui a besoin d’un certain protectionnisme afin de poursuivre son plan de Reconstruction et de Modernisation, s’effraie de la réapparition sur les marchés mondiaux de sa voisine d’Outre-Rhin, qui pousse à une libération des échanges. Et, elle hésite encore à accepter l’Allemagne dans l’Europe économique qui s’organise (comme le montre l’épisode du FRITALUX). Face aux réticences qui persistent, la réelle volonté de rapprochement manifestée par le nouveau gouvernement allemand à la fin de l’année 1949, et plus particulièrement celle du chancelier Adenauer, facilite toutefois les choses.

13Dans ce rapprochement économique et commercial, il faut absolument souligner le rôle que jouent très tôt certains industriels, commerçants, banquiers ou syndicalistes français et allemands. Bien que la plupart d’entre eux soient surtout guidés par leurs propres intérêts, ces relations permettent d’aller plus vite vers plus de compréhension mutuelle. Le développement des rapports directs entre intérêts privés français et allemands est en fait souvent perçu, de part et d’autre, comme la meilleure solution pour surmonter les obstacles. Les premiers contacts, repris dès 1946, sont tout d’abord sporadiques. Les industriels français et allemands doivent surmonter de nombreux problèmes techniques. Mais, ils s’organisent rapidement à partir des relations ou des liens personnels qui existaient avant la guerre entre certaines entreprises, puis autour de projets concrets. La création d’associations privées ou semi-publiques, ayant pour but de favoriser les relations commerciales entre les deux pays, indique alors que la marche vers la normalisation des relations économiques franco-allemandes est engagée.

• 1 Duroselle J. -B., Histoire diplomatique de 1919 à nos jours, Dalloz 9e édition, Paris, 1985, p. 49 (...)
• 2 Texte de la déclaration du 9 mai 1950 (AHCE, Dossiers de la Haute Autorité de la CECA, vol. I, 195 (...)

14Mais, au début de l’année 1950, des problèmes concernant le charbon et de l’acier viennent s’ajouter à la tension créée entre la France et la République fédérale par la signature des conventions franco-sarroises. Au printemps, il est clair que seule une action portant sur « des réalisations concrètes créant d’abord une solidarité de fait »1 peut permettre de sortir de cette situation. Le gouvernement français, sur l’initiative de Jean Monnet et par la voix de Robert Schuman, propose alors un plan qui consiste à « placer l’ensemble de la production franco-allemande de charbon et d’acier sous une autorité commune dans une organisation ouverte à la participation des autres pays d’Europe »2. Dès le départ, le chancelier Adenauer est prêt à peser de tout son poids pour que l’entreprise réussisse. Aucun désaccord ne semble à craindre entre les deux pays sur les objectifs et la méthode de travail. Les Allemands se montrent particulièrement intéressés, d’une part par la partie de la déclaration où apparaît l’expression « égalité des droits » (Gleichberechtigung), égalité sans laquelle aucun accord n’est possible, et d’autre part par l’allusion aux possibilités d’exploitation en commun des territoires d’outre-mer.

15Si cet acte sans précédent soulève l’enthousiasme général dans un premier temps, bien vite les négociations, qui commencent le 20 juin 1950, s’avèrent difficiles. En effet, le plan Schuman, qui a un but éminemment politique, soulève un ensemble vaste et complexe de problèmes économiques. Le déclenchement de la guerre de Corée, le 25 juin, vient aussi bouleverser les données du problème. Non seulement l’accroissement de la demande d’acier écarte d’un seul coup la menace de surproduction, raison essentielle d’une Communauté européenne du Charbon et de l’Acier, mais surtout la situation internationale donne désormais à l’Allemagne occidentale un tout autre poids dans la négociation. Cette position de la RFA est même renforcée, le 25 octobre, quand le gouvernement français, sous la pression américaine, lance le projet de Communauté européenne de Défense. Robert Schuman prend bien soin de lier la CED à la signature du traité de la CECA, mais le problème du réarmement allemand pèse sur les négociations.

16L’enthousiasme soulevé par la proposition du 9 mai 1950 fait aussi des émules. Sur la lancée du plan Schuman, plusieurs projets de pool concernant d’autres secteurs de l’économie européenne apparaissent tant du côté français que du côté allemand. Le projet français de pool agricole, appelé plan Pflimlin, est sans doute celui qui soulève le plus d’espoirs avant de connaître une fin peu glorieuse. Si le manque de détermination du gouvernement français y est pour quelque chose, il ne faut pas négliger non plus l’impact de l’opposition allemande, qui se prononce rapidement contre la création d’une union européenne agricole, tant que celle-ci ne sera pas réalisée dans le cadre d’une intégration économique générale. Ainsi, il n’est pas question pour les Allemands d’étendre la compétence de la CECA à de nouveaux domaines et moins encore de créer de nouvelles communautés spécialisées à caractère supranational, tandis que les Français restent favorables à une extension des pouvoirs de la CECA aux secteurs de l’énergie et des transports.

17En fait, c’est à travers la négociation d’accords de commerce et de paiement que le gouvernement de Bonn voit le meilleur moyen de parvenir au rapprochement économique avec la France. Mais, les accords commerciaux franco-allemands font l’objet, au fil des années, de négociations longues et difficiles. Les discussions deviennent même permanentes, à la fin de l’année 1953, étant donné la validité réduite des conventions. L’application de ces accords permet bientôt une expansion rapide et marquante des échanges entre les deux pays. En effet, ceux-ci s’accroissent régulièrement, malgré la crise des paiements de l’Allemagne occidentale en 1951 et celle de la France en 1952, prouvant par là qu’ils reposent sur des bases économiques saines. La place prise, dès le second semestre de 1952, par chacun des partenaires dans le commerce extérieur de l’autre est tout à fait remarquable, même si celle de l’Union économique franco-sarroise dans le commerce de la République fédérale est moins prépondérante que celle de l’Allemagne dans le commerce de la zone franc. Le développement de ces échanges est dû en grande partie à l’intensification du commerce dans le cadre de la CECA. Et, malgré la crise monétaire française qui se prolonge, le commerce franco-allemand, en comparaison avec les relations commerciales des deux pays avec leurs autres partenaires, atteint un niveau record au premier semestre de 1954. Pourtant, à la fin de l’été, la France n’a libéré à nouveau son commerce extérieur qu’à 65 %, tandis que le taux de libéralisation de l’Allemagne occidentale atteint déjà plus de 90 %.

18Un règlement général des rapports économiques entre la France et la RFA doit comporter, tant du point de vue français que du point de vue allemand, non seulement la recherche d’un accroissement des échanges, mais aussi l’ouverture de possibilités nouvelles à la coopération économique entre les deux pays. Les Français envisagent alors de mettre en place une politique réciproque d’investissements, afin de lier un peu plus les deux économies avant que l’Allemagne ne retrouve sa complète indépendance. À cet effet, on pense, d’une part, faire participer les capitaux et les techniciens allemands au développement des territoires d’outre-mer, et notamment de l’Afrique du Nord, ainsi qu’à celui de l’industrie française d’armement. Les investissements allemands pourraient alors contrebalancer, au moins en partie, les investissements américains. D’autre part, les Français, déjà détenteurs de participations financières dans des entreprises allemandes, tentent de les développer ou d’en prendre de nouvelles. À la fin de l’année 1954, ils contrôlent même l/8e de la production charbonnière de la Ruhr. C’est le résultat d’une nouvelle politique de prises de participations financières après l’échec de celle menée en ZFO dans les premières d’années de l’occupation. Mais c’est aussi la conséquence de la croissance des affaires françaises établies en Allemagne occidentale, qui profitent du « miracle économique » allemand.

19Le rejet de la CED par l’Assemblée nationale, le 30 août 1954, entraîne la nullité du traité de Bonn du 26 mai 1952, qui devait rendre à la République fédérale l’égalité des droits. Il porte évidemment préjudice à la coopération franco-allemande. Toutefois, celle-ci est en panne. Peu de projets ont effectivement abouti. Beaucoup d’entraves administratives, économiques et même psychologiques existent encore. La Communauté européenne du Charbon et de l’Acier n’a pas permis à la France de supplanter l’Allemagne économiquement et, quatre ans après la proposition du 9 mai 1950, c’est la sidérurgie allemande qui se retrouve en position de force.

20Cependant, tant du côté français que du côté allemand, on a le même désir d’une coopération économique entre les deux pays et d’une association d’intérêts entre les entreprises. Les entretiens commencés à La Celle Saint-Cloud, le 19 octobre 1954, et poursuivis entre Mendès France et Adenauer en marge de la conférence de Paris portent sur l’ensemble des questions intéressant les relations franco-allemandes. Le principe d’une large coopération dans le domaine économique est évoqué. Les questions économiques occupent même dans les discussions une place plus grande qu’il n’est d’usage. Il faut dire que Mendès France considère que, si de bons rapports économiques s’établissent entre la France et la République fédérale, le reste suivra.

21Les accords de Paris, signés le 23 octobre, représentent donc pour les Français le début d’une grande politique économique où les rapports franco-allemands doivent tenir une place de choix. Mais, leur mise en œuvre tarde. Ils permettent toutefois d’aller vers un règlement positif de certaines questions en suspens, comme 1’« épineuse » question sarroise. En effet, si l’industrie sidérurgique sarroise joue toujours un rôle particulièrement important pour la France dans l’équilibre des forces au sein de la CECA, constitue un appoint précieux pour son économie en contribuant largement à l’équilibre de la balance commerciale et représente un excellent débouché pour son agriculture, il faut bien reconnaître qu’aux yeux des Sarrois les avantages de l’union économique avec la France diminuent face au relèvement de l’Allemagne occidentale et à la création d’une puissante sidérurgie rivale en Lorraine. Les Sarrois reprochent à la France de chercher à maintenir des positions acquises tout en subordonnant la politique sarroise à ses desseins européens, et ce, sans leur accorder vraiment en contrepartie l’autonomie qu’ils réclament. Par conséquent, le résultat du référendum du 23 octobre 1955, prévu par l’accord sur la Sarre signé à Paris un an plus tôt, est sans équivoque. Le territoire de la Sarre s’achemine vers une formule comportant, à bref délai, le rattachement politique à la RFA.

22Le principal obstacle au développement des relations bilatérales franco-allemandes depuis la fin de la guerre enfin levé, celles-ci se concrétisent à l’automne 1956. Les Allemands acceptent en effet de régler plusieurs questions en suspens, comme la canalisation de la Moselle.

• 3 Küsters Hans-Jürgen, « Deutsch-französische Wirtschaftsbeziehungen in den Anfängsjahren der Europä (...)
• 4 Cf. les travaux de Raymond Poidevin : Les relations économiques et financières entre la France et (...)

23Les rapports économiques bilatéraux entre la France et l’Allemagne constituent en fait une phase intermédiaire avant l’entrée des deux pays dans la Communauté économique européenne. Et, l’interdépendance qui se développe petit à petit entre les deux économies était la condition nécessaire à l’intégration économique de l’Europe occidentale3. Il faut surtout souligner que cette interdépendance économique s’inscrit dans la tendance séculaire qui pousse constamment les deux économies l’une vers l’autre, malgré les aléas de la politique et deux guerres mondiales4.

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